SECCIÓN TEMÁTICA: DESARROLLO Y ENSEÑANZA EN ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA

 

Formação em política pública no Brasil. Das iniciativas pioneiras dos anos 60 à institucionalização do ''campo de públicas''*

 

Formación en política pública en Brasil. De las iniciativas pioneras de los años sesenta a la institucionalización del ''campo de públicas''

 

Education and Public Policy in Brazil. From the Pioneering Initiatives of the 60's to the Institutionalization of the ''Public Field''

 

 

Marta Ferreira Santos Farah (Brasil)1

 

1 Socióloga. Mestre em Sociologia. Doutora em Sociologia. Professora titular do Departamento de Gestão Pública da Fundação Getulio Vargas (FGV–EAESP), São Paulo, Brasil e pesquisadora do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo da mesma instituição. Correio eletrônico: marta.farah@fgv.br

 

Data de recepção: fevereiro 2016

Data de aprovação: maio 2016

 

Como citar este artigo: Farah, Marta Ferreira Santos. (2016). Formação em política pública no Brasil: das iniciativas pioneiras dos anos 60 à institucionalização do ''campo de públicas''. Estudios Políticos, 49, pp. 192–215. DOI: 10.17533/udea.espo.n49a11

 


RESUMO

O artigo analisa a formação em política pública no Brasil a partir da recuperação de iniciativas pioneiras na área de Administração Pública e de Ciência Política e da discussão do movimento recente de constituição de um novo campo de estudos e formação. Baseia–se em análise da literatura sobre o campo de políticas públicas e sobre a institucionalização das duas disciplinas, apoiando–se ainda na análise da presença das políticas públicas no currículo de cursos de diferentes áreas. O artigo mostra como as primeiras iniciativas de institucionalização do campo de política pública não se orientaram para uma formação independente, mas privilegiaram o desenvolvimento de estudos e pesquisas. A expansão recente de cursos que abordam políticas públicas foi acompanhada por mudanças nesse cenário. Uma comunidade discursiva mobilizou–se pela institucionalização de um novo campo multidisciplinar, designado pelos participantes como ''campo de públicas''. Esse processo está reconfigurando o campo de políticas públicas, em que assume centralidade a formação.

Palavras chave: Política Pública; Formação Profissional; Educação Superior; Campo de Públicas; Brasil.


RESUMEN

Este artículo aborda la formación en política pública en Brasil a partir de la reconstitución de las iniciativas pioneras en las áreas de Administración Pública y de Ciencia Política, y de la discusión del movimiento reciente de constitución de un nuevo campo de estudios y formación. Se analiza la literatura sobre el campo de políticas públicas en Brasil y sobre la institucionalización de las dos disciplinas, apoyándose en el estudio de la presencia de las políticas públicas en el currículo de cursos de distintas áreas. El artículo muestra cómo las primeras iniciativas de institucionalización del campo de políticas públicas no se han orientado hacia una formación independiente, y en cambio han privilegiado estudios e investigaciones. La expansión reciente de cursos que tratan de políticas públicas provocan cambios en este escenario, una comunidad discursiva se ha movilizado por la institucionalización de un nuevo campo multidisciplinar, designado por los participantes como ''campo de públicas''. Ese proceso ha producido una reconfiguración del campo de políticas públicas, en que asume centralidad la formación.

Palabras clave: Política Pública; Formación Profesional; Educación Superior; Campo de Públicas; Brasil.


Abstract

This article analyses the education in public policy in Brazil, beginning with the account of the first initiatives in Public Administration and Political Science and, then, addressing the discussion of a recent movement that seeks to establish a new academic field on the subject. The article is based on the literature review of public policy in Brazil and the institutionalization of Public Administration and Political Science as disciplines; it also take in account the analysis of the presence of the study of public policies in the curriculum of the programs in different areas. The investigation shows that the first initiatives for the institutionalization of public policy as a discipline did not include the establishment of independent courses in the curricula, but had a focus on research. However, the expansion of programs that include public policy in their curricula since the last decade brought changes to this scenario. Moreover, the role of an active community has been crucial for the institutionalization of a new multidisciplinary field, named by the participants the ''public field.'' This process is now redefining the institutionalization of public policy in Brazil, which brings education to the fore.

Keywords: Public Policy; Professional Formation; Education; Public Field; Brazil.


 

 

Introdução

O presente artigo discute a formação em política pública no Brasil, considerando a contribuição pioneira das áreas de Administração Pública e de Ciência Política, nos anos 60, e a evolução dessa formação nas décadas seguintes. O artigo se baseia na análise da literatura sobre o campo de políticas públicas e sobre a institucionalização das disciplinas Administração Pública e Ciência Política no país. Baseia–se ainda na análise da presença do tema política pública no currículo de cursos de diferentes áreas e, no caso da pós–graduação, também em áreas de concentração e em linhas de pesquisa.1 O artigo mostra que a formação em política pública até recentemente não se tornou independente, ocorrendo de forma dispersa por várias disciplinas e campos disciplinares. Mostra também que, a partir de meados dos anos 2000, ocorreu no Brasil um verdadeiro boom de cursos com foco em políticas públicas e áreas correlatas, como a Administração Pública. A criação desses cursos está provocando uma reconfiguração da institucionalização do campo de política pública e a institucionalização de um novo campo que tem sido designado por seus integrantes como ''campo de públicas'', um campo marcado pela multidisciplinaridade.

 

1. Iniciativas pioneiras de formação acadêmica em política pública

Uma das primeiras áreas a oferecer formação em política pública no Brasil foi a Administração Pública. A Escola Brasileira de Administração Pública (EBAP), da Fundação Getulio Vargas (FGV), fundada em 1952, criou o primeiro curso de mestrado da área em 1967 (Warlich, 1967), sob inspiração dos cursos de mestrado em Administração Pública dos EUA. Esses, na década de 60, haviam se convertido em cursos de políticas públicas, no âmbito do ''movimento de análise de políticas públicas'' (Allison, 2008; Farah, 2011).

O curso da EBAP era voltado à formação de profissionais capazes de realizar análises de problemas públicos e de propor alternativas ao governo (Farah, 2013). Documento do curso deixa clara a concepção da administração pública como área de conhecimento voltada à análise de políticas públicas: ''Entende–se por administração pública... a pesquisa, a avaliação e o equacionamento de problemas de política pública e governamental'' (Curso, 1973, p. 85). A proximidade com universidades norte–americanas e o apoio da Fundação Ford foram importantes nesse momento de constituição do campo de Administração Pública no Brasil, influenciando o perfil do curso então criado (Farah, 2011). Professores da EBAP cursaram doutorado nos EUA, em alguns dos principais cursos de administração pública daquele país,2 então recém convertidos em cursos de políticas públicas. O programa do curso de mestrado da EBAP incluía várias disciplinas de políticas públicas tanto na parte de formação teórica e metodológica, como em módulos referentes a áreas–fim, que envolviam o estudo de setores específicos.

O tema política pública foi incorporado também pela Ciência Política, disciplina que então se institucionalizava no país. Em 1967, foi criado o primeiro mestrado em Ciência Política, na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), ao qual se seguiu, em 1969, o mestrado do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Também nesse caso, foi grande a influência dos EUA por meio de universidades norte–americanas e do apoio da Fundação Ford (Forjaz, 1997). Os cursos de mestrado do IUPERJ e da UFMG exerceram liderança no processo de institucionalização da Ciência Política, procurando diferenciar essa disciplina da Sociologia paulista &—onde prevalecera a influência europeia, sobretudo francesa— e da tradição do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) —caracterizado por uma ''ciência social de cunho ideológico e militante intervencionista'' (Forjaz,1997, p. 4). Sob influência da Ciência Política norte–americana, procurou–se estabelecer uma ''ciência'' política baseada em investigações empíricas e na afirmação da autonomia do Estado e da política (Forjaz, 1997).

Embora não tenham sido obtidos os currículos desses cursos pioneiros, a presença da política pública como objeto de atenção da Ciência Política é evidenciada pela publicação, ainda nos anos 70, de artigos sobre políticas públicas por alguns dos integrantes da primeira geração de cientistas políticos brasileiros.3 Artigos publicados em meados da década de 70 por estes autores procuravam delimitar um campo de estudos no Brasil —o de políticas públicas— ora propondo um esquema analítico, ora enfatizando a relação entre este campo e a Ciência Política, da qual seria um subcampo (Lima Junior e Santos, 1976; Reis, 1976).

Neste momento, em que tanto a Ciência Política como a Administração Pública incorporaram a política pública em seus projetos de formação e de pesquisa, a relação entre as duas áreas era bastante próxima no Brasil. Os artigos de autores de Ciência Política, mencionados acima, foram publicados na Revista de Administração Pública, e derivaram de sua participação em seminário organizado pela EBAP, o ''Seminário Internacional de Análise de Políticas Públicas'', realizado em 1975.4

A formação em política pública oferecida pela área de Administração Pública, ao ser introduzida no Brasil, tinha um caráter híbrido. Pretendia simultaneamente formar profissionais altamente qualificados para o setor público, capazes de ''exercer funções de direção ou assessoramento de alto nível em órgãos governamentais e entidades de administração indireta'' (Curso, 1973, p. 85), e formar pesquisadores e docentes. Assemelhava–se assim, aos cursos de políticas públicas dos Estados Unidos (Mintron, 2007; Farah, 2013).

A formação oferecida pelos cursos de mestrado em Ciência Política foi distinta desde os primeiros programas da UFMG e do IUPERJ. O objetivo destes cursos era a formação acadêmica de docentes e pesquisadores, com destaque à formação teórica e metodológica, sendo claro o propósito de institucionalização da disciplina (Forjaz, 1997). Propunha–se a preparar cientistas políticos capazes de realizar, dentre outros estudos na área da ciência política, também ''estudos de políticas públicas''.

Essas duas modalidades de formação evoluíram de modo bastante distinto. A formação em administração pública, que havia assumido um papel central no projeto nacional–desenvolvimentista, perdeu importância e apoio governamental. Após o apogeu da reforma administrativa dos anos 60, a área de Administração Pública entrou em declínio, fechando um ciclo de mais de 30 anos em que fora considerada uma condição para o desenvolvimento (Fischer,1984). Exerceu impacto adicional sobre a evolução da formação nessa área o fato de a Fundação Ford ter deixado de apoiar financeiramente cursos de Administração Pública no país, após o golpe militar de 1964, redirecionando seus recursos para as Ciências Sociais (Station e Welna, 2002; Farah, 2011).

A formação em Administração Pública foi afetada também pela hegemonia exercida no campo da Administração pela área de Administração de Empresas. Esta hegemonia implicou uma diluição da formação em Administração Pública numa formação genérica voltada à administração ''de qualquer organização'', tendência que prevaleceu até muito recentemente no Brasil (Conferência, 1967; Farah, 2013). Os cursos de mestrado em Administração Pública, a partir daí, perderam espaço, com impacto sobre a pesquisa e a formação em políticas públicas (Farah, 2011; 2013).

A formação em Ciência Política teve um desenvolvimento mais favorável. A institucionalização da disciplina a partir dos anos 60 beneficiou– se da implantação de um sistema nacional de pós–graduação, no qual agências de fomento passaram a fornecer recursos para pesquisa em diversas áreas do conhecimento (Forjaz,1997). A área também contou com o apoio da Fundação Ford, que redirecionara o apoio financeiro da área de Administração à de Ciências Sociais, sendo o IUPERJ um dos principais beneficiários deste apoio (Forjaz,1997).

Desde a constituição das duas áreas —Administração Pública e Ciência Política— a formação em política pública não caminhou, no entanto, no sentido de uma formação independente, discriminada em relação às ''disciplinas– mãe''. Nos anos 80, houve uma incipiente institucionalização do campo de políticas públicas marcada pelo desenvolvimento de estudos sobre políticas, sob liderança da área de Ciência Política (Melo,1999; Hochman, Arretche e Marques, 2008; Faria, 2012). Exerceram papel relevante nesse momento o Grupo de Trabalho da Associação Nacional de Pós–Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais – ANPOCS (GT de Políticas Públicas), a Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP) e o Núcleo de Estudos de Políticas (NEPP) da UNICAMP, criado em 1986. Os desafios de democratização do país, de reforma do estado e das políticas públicas definiram uma agenda de pesquisa em que assumiu um lugar central o estudo de políticas públicas (Melo, 1999; Arretche, 2003; Souza, 2008).

Mas a institucionalização que então teve início não foi acompanhada por uma formação específica em política pública. Essa lacuna constituiu um limite à institucionalização desse campo (Hollanda e Siqueira, 2013). A formação continuou se dando de forma dispersa em cursos de pós–graduação de diferentes áreas, que estabeleceram áreas de concentração, linhas de pesquisa e disciplinas com foco em políticas públicas.

 

2. Novas tendências na formação em política pública: escolas de governo e o ''boom'' da formação acadêmica nos anos 2000

Nos anos 80 e 90, a institucionalização do campo de política pública se deu sobretudo por meio de estudos de políticas públicas. No que diz respeito à formação, a iniciativa partiu do governo. A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) foi pioneira nesse sentido. Criada na década de 80, com o propósito de qualificar quadros do serviço público federal para os desafios enfrentados pelo Estado no contexto da democratização, a instituição montou um curso voltado à preparação para a carreira de Especialista em Políticas Públicas e em Gestão Governamental (EPPGG), instituída pelo governo federal. Essa carreira tem por objetivo ''[...] (a) execução de atividades de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, bem assim de direção e assessoramento em escalões superiores da Administração Direta e Autárquica''.5 O curso, realizado uma vez durante os anos 80, teve continuidade na década de 90 no contexto da Reforma do Estado, por iniciativa do Ministério de Administração e Reforma do Estado (MARE), sob liderança do então ministro Bresser Pereira (Ferrarezi e Zimbrão, 2006). À iniciativa do governo federal, seguiram–se iniciativas estaduais, por meio de criação de Escolas de Governo (Rocha et al., 2010). Destaca–se a iniciativa da Fundação João Pinheiro, criada pelo governo do Estado de Minas Gerais, que criou um curso de graduação em Administração Pública, nos anos 80, associado à carreira de ''Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental''.6

A formação em política pública nas instituições de ensino superior só voltou a se expandir nos anos 2000, quando ocorreu um salto no número de cursos de graduação e programas de pós–graduação que oferecem disciplinas ou linhas de pesquisa sobre políticas públicas (Faria, 2012; Hollanda e Siqueira, 2013).7

Na pós–graduação, essa expansão decorreu parcialmente de um processo mais abrangente de crescimento de toda a pós–graduação no Brasil.8 As instituições de ensino superior que oferecem programas nesse nível de ensino passaram de 134 em 2000 para 301 em 2011, um aumento de 124,6% (CAPES, 2012a; Beltrão, 2012).9 O número de programas de pós–graduação, incluindo mestrados e doutorados acadêmicos e mestrados profissionais, passou de 1464 em 2000 para 3096 em 2011, uma expansão de 111,5% (Beltrão, 2012). Tal expansão reflete uma política voltada à expansão da formação superior, concretizada em um conjunto de medidas governamentais iniciadas nos anos 90.

Inicialmente, no governo Fernando Henrique Cardoso, houve uma indução à verticalização das instituições de ensino superior. A reforma determinava que, para serem reconhecidas como universidades, as instituições deveriam oferecer não apenas graduação, mas também cursos de pós–graduação. Isto levou à expansão dos programas de mestrado em instituições privadas, interessadas em mudar seu status institucional (Hollanda e Siqueira, 2013). Nos anos 2000, o governo Lula criou novos incentivos tributários para instituições privadas, procurando ao mesmo tempo ampliar o acesso de grupos de baixa renda à educação superior e reduzir desigualdades regionais na oferta, estimulando a expansão de universidades públicas.

Em 2010, havia no país 2637 programas de pós–graduação recomendados e reconhecidos pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) (2010; 2012b), agência responsável pela avaliação da pós–graduação.10

Deste universo de programas reconhecidos pela CAPES, foram selecionados cursos cujo nome (ou área ou especialidade) sugeria alguma ligação com a temática de política pública. Chegou–se assim a 396 programas, cujo conteúdo curricular foi analisado. O tema política pública foi identificado em 278 cursos, 10,5% dos programas de pós–graduação de todas as áreas.

A tabela 1 mostra o número de programas que incorporavam o tema políticas públicas, segundo grandes áreas de conhecimento, áreas e especialidades.11

 

 

O tema política pública compõe a estrutura curricular ou integra áreas de concentração ou linhas de pesquisa12 de um número expressivo de programas em áreas13 tão distintas quanto Saúde Coletiva (45 programas nessa área de conhecimento), Sociologia (37), Administração (28 na área de conhecimento), Ciência Política e Relações Internacionais (22), Planejamento Urbano e Regional (18) além da área Interdisciplinar (58). No nível das especialidades,14 além dos destaques em termos de número de programas, como é o caso da Sociologia (35 programas), da Saúde Coletiva (29 programas nessa especialidade) ou de Meio Ambiente e Agrárias (22), a pesquisa revelou ainda que, em alguns casos, o tema política pública integra a totalidade dos programas, como nas especialidades Administração Pública (sete programas nessa especialidade ou na área básica de avaliação), Demografia (três programas), Serviço social/Serviço Social Aplicado (11 programas) e está presente em parte expressiva dos programas, como em Arquitetura e Urbanismo (12 de 18 programas) e Direito Público (quatro de cinco programas) (Beltrão, 2012). Em Ciência Política, dos 13 programas, 10 têm disciplinas e oito contam com linhas de pesquisa sobre políticas públicas (Faria, 2012).

Como mostra a tabela 2, o crescimento do número de programas que integram conteúdos de políticas públicas ocorreu a partir de 2000, acompanhando o crescimento da pós–graduação. Na maior parte das áreas, o número de programas de mestrado e doutorado que tratam de política pública mais do que dobrou no período, ultrapassando o ritmo de crescimento geral da pós–graduação. A tabela permite ver também a participação dos mestrados profissionais, modalidade de pós–graduação instituída no país nos anos 90 (Fischer, 2005) e regulamentada no final dos anos 2000.15

Foram selecionados, em seguida, programas cujos nomes incluem política pública ou termos que designem áreas correlatas como administração pública, gestão de políticas públicas, gestão pública, política social e gestão social. Foram selecionados 39 programas, dos quais 17 são mestrados profissionais, 11, cursos de mestrado acadêmico e 11, programas de mestrado e doutorado acadêmicos. A tabela 3 mostra o período de criação destes cursos, confirmando a tendência de expansão recente de programas que têm políticas públicas em seu núcleo de formação (tabela 3).16 Quase 80% dos programas tiveram início depois de 2000, crescimento ainda maior do que o verificado no conjunto geral de cursos que incluem disciplinas ou linhas de pesquisa ligadas a políticas públicas (60%). Em relação à expansão geral da pós–graduação que, como vimos, cresceu 111,5% no período, a diferença é muito expressiva: houve um crescimento no mesmo período de 385% de programas com foco em política pública ou administração pública.

 

 

Além da expansão do doutorado, destacam–se os mestrados profissionais, sinalizando um novo perfil para a formação na área.

 

 

Também na graduação ocorreu uma grande expansão nos anos 2000, a partir da criação de novos cursos de políticas públicas e em áreas correlatas, como administração pública, gestão de políticas públicas e gestão pública.17 Coelho (2006, pp. 87–88) identifica 1995 como o marco inicial desta expansão, apontando como fator de inflexão o Plano Diretor de Reforma do Estado e novas exigências de formação, tanto para o Estado como para o setor público não–estatal. No entanto, os dados que apresenta indicam que o grande salto se deu a partir dos anos 2000.18

Tal expansão se insere num processo mais abrangente de crescimento dos cursos de graduação no país. O Plano Nacional de Educação (PNE) para o período 2001–2010 (Lei 10.172) estabelecera como meta atingir no final da década a taxa de escolarização líquida de pelo menos 30% da população de 18 a 24 anos. Embora os resultados tenham ficado muito aquém da meta, entre 2001 e 2009, essa taxa passou de 8,9% para 14,4%. A expansão de matrículas em cursos de graduação entre 2001 e 2010 foi de 101,1%, dando continuidade a tendência de expansão iniciada no final da década anterior (Beltrão, 2012). A regulamentação de novas modalidades de ensino, como os cursos sequenciais e tecnológicos e o ensino a distância, a partir do final dos anos 90 (Coelho, 2006), contribuiu para esse crescimento.19

O crescimento de cursos de políticas públicas, administração pública e áreas correlatas foi, no entanto, ainda mais expressivo. A tabela 4 mostra os cursos de graduação em administração pública, políticas públicas, gestão de políticas públicas e gestão pública existentes em 2012. 142 instituições ofereciam, nesta data, 171 cursos, nos graus bacharelado, tecnológico e sequencial, nas modalidades presencial e a distância.

 

 

Esta tabela revelaque os cursos de gestão pública são em sua maioria (67,6%) cursos tecnológicos, presenciais, oferecidos predominantemente por instituições privadas (80%). Revela também que o perfil dos cursos de administração pública, gestão de políticas públicas e políticas públicas é completamente distinto. Dos 56 cursos deste grupo, 55 são bacharelado, havendo relativo equilíbrio entre as modalidades presencial e a distância. Trata–se de um segmento em que prevalece a universidade pública (85%). Finalmente, a tabela indica serem poucos os cursos que se denominam apenas políticas públicas; embora todos incluam política pública no currículo(Temas de Administração Pública, 2010; 2011; 2012).

Segundo dados do MEC (Ministério da Educação, s. f.), apenas cinco dos 171 cursos iniciaram suas atividades antes de 2000 (os da Escola de Administração de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas, da Universidade Federal de Goiás, da Universidade Estadual do Ceará, da Fundação João Pinheiro e o da Universidade Estadual Paulista) e apenas 11 (8,4%) tiveram início antes de 2002.20 Embora haja divergências entre fontes do próprio governo em relação à data de criação dos programas,21 fica clara a expansão dos cursos na década de 2000, com um grande incremento a partir de 2007, como mostra a tabela 5.

 

 

O crescimento após 2007 ocorreu sob influência de medidas governamentais que visavam expandir a educação superior no país. A primeira dessas medidas foi a criação, nesse ano, do programa Reuni (Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais), que criou incentivos para a expansão de universidades federais (Faria, 2012). Dos treze cursos de bacharelado de universidades federais (administração pública e gestão de políticas públicas), dez foram criados a partir de 2007, assim como 14 dos 16 tecnológicos ou sequenciais (gestão pública).

Mas foi também expressivo o crescimento dos cursos de instituições privadas (gestão pública): dos 79 existentes em 2012, 55 são posteriores a 2007. O ProUni —Programa Universidade para todos— criado em 2005 (Lei 11.096) com o objetivo de democratizar o acesso ao ensino superior, por meio da concessão de bolsas de estudos a alunos de instituições privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos, constituiu um incentivo à expansão da atuação da iniciativa privada, ao conceder isenção de tributos a estas instituições (Mancebo e Vale, 2013).

Caracteriza–se, assim, uma oferta de educação superior segmentada no nível da graduação: de um lado, uma formação em novas modalidades de curso, em geral de curta duração, oferecida pelo setor privado, e, de outro, a formação nos cursos de bacharelado, oferecida com participação expressiva do setor público.

Um programa específico de formação em Administração Pública foi instituído no final da última década, pela CAPES, o Programa Nacional de Formação em Administração Pública (PNAP), com o propósito de induzir a oferta de cursos nessa área, na modalidade de ensino a distância, por parte de Instituições de Ensino Superior participantes do Sistema Universidade Aberta do Brasil (CAPES, 2009).

O PNAP lançou três editais desde sua criação. No primeiro, em 2009, foram aprovadas propostas de 58 instituições (161 cursos), e no segundo, em 2012, de mais duas instituições de ensino superior (oito cursos) (CAPES, 2009; 2012c). O terceiro, de 2015, ainda está em processo de análise de propostas. O modelo de projeto pedagógico de curso de graduação (bacharelado) que consta do edital de 2012 ilustra a concepção que preside os incentivos de formação no nível de graduação:22

O Curso Bacharelado em Administração Pública vem ao encontro das necessidades das organizações públicas contemporâneas, que buscam gestores com visão holística das ações administrativas e políticas governamentais, capacitados para exercitar a gestão na esfera regional, nacional e internacional, de forma a contribuir para o alcance dos objetivos da nação (CAPES, 2012c, p. 6, grifo nosso).

Os dados apresentados revelam estar ocorrendo um boom de oferta de cursos de políticas públicas, administração pública e temas correlatos. Este boom se dá por meio de cursos de graduação de distintas modalidades e de pós–graduação acadêmica e profissional, com a participação de universidades públicas e privadas.

Destaca–se nesse processo o caso dos cursos de bacharelado, pela centralidade que essa modalidade de ensino desempenha no modelo brasileiro de educação superior. Em 2007, o Conselho Nacional de Educação (CNE) constituiu uma Comissão encarregada da discussão de Diretrizes Curriculares para os cursos de graduação em Administração Pública, a partir do reconhecimento de que se trata de uma formação específica, que precedeu no Brasil a formação em Administração de Empresas.23 A discussão das Diretrizes com a comunidade de docentes e coordenadores da área teve início em 2010, com a realização de uma Audiência Pública em Brasília (Conselho, 2010; Pires et al., 2014).

O reconhecimento da especificidade da Administração Pública pela estrutura de regulação governamental ocorreu, no entanto, em um momento em que o desafio já não era mais apenas o de discriminar a formação em Administração Pública da formação em Administração ''em geral''. Tratava–se de reconhecer que a formação para a área pública e ''sobre'' a área pública era algo muito distinto da formação instituída pelos primeiros cursos de Administração Pública nos anos 50. A formação para a área pública não inclui atualmente apenas a formação de servidores, mas também a de profissionais para organizações não–governamentais e para o próprio setor privado, considerando quer a participação destas organizações na implementação de políticas públicas, quer sua capacitação para influenciar a formulação de políticas. A formação para o Estado, por sua vez, passou a integrar como um de seus elementos centrais a política pública.

Esse novo cenário implicava reconhecer, na elaboração das diretrizes, não apenas conteúdos que refletissem estes novos desafios, mas também a existência de novos cursos que haviam se constituído e estavam surgindo de forma independente da área de Administração. A comunidade de docentes e coordenadores de todo o país, representando a diversidade de cursos, manifestou–se a favor de diretrizes flexíveis que abarcassem essa diversidade, o que conduziu à revisão da primeira versão das Diretrizes apresentada na Audiência Pública, ainda muito ligada às Diretrizes dos Cursos de Administração, aprovadas em 2005.

A nova versão,24 encaminhada no primeiro semestre de 2010 pelo CNE para os participantes da Audiência Pública, passou a ser defendida pela comunidade do ''campo de públicas'' que se constituiu (Pires et al., 2014).25 A proposta foi objeto de resistência por parte do Conselho Federal de Administração, o que retardou a aprovação final por vários anos: as Diretrizes Curriculares para Cursos de Graduação em Administração Pública, com parecer favorável do CNE desde dezembro de 2010 (Conselho, 2010), foram homologadas pelo Ministro da Educação apenas em dezembro de 2013, sendo instituídas em 13 de janeiro de 2014 (Conselho, 2014; Pires et al., 2014).

As Diretrizes reconhecem explicitamente a natureza multidisciplinar do novo campo de formação em seu artigo 1º:

Art. 1º Ficam instituídas as Diretrizes Curriculares Nacionais do curso de graduação em Administração Pública,26 bacharelado, que compreendem o campo multidisciplinar de investigação e atuação profissional voltado ao Estado, ao Governo, à Administração Pública e Políticas Públicas, à Gestão Pública, à Gestão Social e à Gestão de Políticas Públicas'' (Conselho, 2014, grifo nosso).

Este artigo também evidencia que a formação é concebida simultaneamente como uma formação profissional e uma formação para a investigação, isto é, que poderá ser o início de uma formação acadêmica com continuidade na pós–graduação.

Dentre os vários artigos em que o tema política pública aparece como um elemento central à formação nesta área, destaca–se o artigo 3º, relativo aos objetivos do curso:

Art. 3º O curso de graduação em Administração Pública deverá propiciar formação humanista e crítica de profissionais e pesquisadores, tornando–os aptos a atuar como políticos, administradores ou gestores públicos na administração pública estatal e não estatal, nacional e internacional, e analistas e formuladores de políticas públicas. (Conselho, 2014, grifo nosso).

A definição de Diretrizes específicas para cursos de graduação é um marco para a delimitação de um novo campo que foi designado como ''campo de públicas'' pelos próprios atores envolvidos em sua constituição. Nesse processo, formou–se uma comunidade que se reconhece como parte de um mesmo campo e que se mobilizou em prol de sua institucionalização (Pires et al., 2014; Azevedo e Coelho, 2010).27 A criação, em 2015, da Associação Nacional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas (Pires, s. f.), reunindo professores e pesquisadores desse campo multidisciplinar, veio reafirmar a articulação em torno de um discurso e de uma agenda comum, essencial à institucionalização do novo campo (Ospina Bozzi, 1998).

No nível da pós–graduação stricto sensu há pouca integração entre as diferentes áreas de conhecimento que desenvolvem pesquisa sobre políticas públicas. O contato entre os pesquisadores de diferentes áreas ainda é bastante limitado e muito recente. Essa dispersão dificulta que se constituam fóruns específicos de discussão, reunindo os pesquisadores do campo. Algumas iniciativas procuram superar este distanciamento, como é o caso do livro Políticas Públicas como campo multidisciplinar, organizado por Eduardo Marques e Carlos Faria (2013) e do livro Implementação de políticas públicas: teoria e prática, organizado por Carlos Faria (Faria, 2012).28 A dispersão e fragmentação temática e organizacional, constitutiva do campo multidisciplinar de políticas públicas (Faria, 2012) constitui uma dificuldade para a institucionalização do campo (Melo, 1999). Essa fragmentação dificulta a definição de uma agenda de pesquisa comum e a sinergia entre pesquisa empírica baseada em estudos de casos e elaboração teórica. A constituição de uma rede de pesquisadores e professores em torno do ''campo de públicas'' no nível de graduação tende a contribuir para a superação dessa fragmentação. O contato entre os integrantes do campo tem se caracterizado também pela colaboração e troca de conhecimento relevante, contribuindo para a definição de agendas de pesquisa.29

 

Considerações finais

A institucionalização de um campo científico (disciplinar ou multidisciplinar) requer não apenas a delimitação de um objeto próprio. É preciso que uma comunidade se constitua em torno de ideias sobre este objeto e sobre como analisá–lo, e que essa comunidade conte com um suporte material, representado por instituições —de ensino e pesquisa e associações—, pela capacidade de mobilizar recursos e ainda pela existência de espaços próprios de troca e de debate sobre ideias e agendas (Bourdieu, 2003; Melo, 1999; Nelson, 1998).

A constituição de uma comunidade discursiva (Ospina Bozzi, 1998) em torno do ''campo de públicas'' no nível da graduação —a qual definiu uma agenda comum, constituiu um fórum de discussão permanente e interferiu na criação de regras de delimitação e institucionalização do campo (Diretrizes Curriculares específicas)— sugere a possibilidade de superação das barreiras decorrentes da fragmentação da formação em política pública e de institucionalização de um campo ''multidisciplinar'' que inclui também a formação em áreas conexas.

Discussões preliminares de professores e pesquisadores ligados a programas de pós–graduação stricto sensu —mestrados e doutorados acadêmicos e mestrados profissionais de políticas públicas, administração pública e áreas correlatas— sugerem que um movimento similar ao que surgiu na graduação poderá ocorrer também neste nível de ensino. Essa institucionalização enfrentará como desafio o reconhecimento de que, no que se refere à formação em política pública e no ''campo de públicas'', continuarão a existir duas ênfases: uma orientada predominantemente para a prática e para a atuação profissional e para pesquisas para políticas e uma voltada para a docência e para a pesquisa acadêmica, centrada em estudos de políticas públicas. Exigirá também a aceitação de que a produção sobre políticas públicas não será monopólio de nenhuma disciplina ou mesmo de um único campo.

 

Notas

* O artigo é produto da pesquisa ''O campo de políticas públicas e a administração pública'', apoiada pelo GVPesquisa, da FGV–EAESP. A pesquisa contribuiu para a elaboração do trabalho apresentado à Fundação Getulio Vargas para obtenção do título de professor titular.

1 Dada a abrangência do levantamento realizado não foi possível analisar projetos pedagógicos, programas de disciplinas, bibliografia e perfil do egresso, aspectos que costumam integrar estudos sobre formação.

2 A maior parte dos professores foi à Universidade do Sul da Califórnia que oferecia um dos principais cursos de políticas públicas dos EUA, e foi um dos que liderou o ''movimento de análise de políticas públicas'', que também teve apoio da Fundação Ford (Farah, 2011).

3 Dentre estes, incluem–se Wanderley Guilherme dos Santos, Fabio Wanderley Reis e Olavo Brasil de Lima Junior, os quais ocuparam posições de direção no IUPERJ e na UFMG e em entidades de Ciências Sociais e da Ciência Política, como a ANPOCS e a ABCP.

4 A EBAP e a Escola de Administração de Empresas de São Paulo (EAESP), ambas da FGV, abriram suas portas para professores que, durante a ditadura, foram afastados de universidades públicas por motivos políticos, o que contribuiu para a maior troca entre a área de Ciências Sociais e a de Administração.

5 Brasil. Presidência da República. Lei 7.834. (6 de outubro de 1989).

6 No final dos anos 90, todos os estados passaram a ter a obrigação de criar uma escola de governo, segundo a Emenda Constitucional n. 19, de 1998 (Rocha et al., 2010). Nem todas incluem a formação em política pública.

7 Agradeço a colaboração de Ricardo Ernesto Vasquez Beltrão, então aluno do curso de doutorado em Administração Pública e Governo, no levantamento, sistematização e análise de dados sobre a expansão de cursos de graduação e de pós–graduação, no âmbito da pesquisa ''O campo de políticas públicas'', desenvolvida com apoio do GVPesquisa, da FGV–EAESP.

8 A análise da pós–graduação teve como uma de suas bases a avaliação dos programas pela CAPES. Os dados referentes a avaliação do quadriênio que se inicia em 2012 só estarão disponíveis em 2017.

9 Em 2012, já eram 3337 os programas de pós–graduação, indicando um aumento de 127% em relação a 2000 (CAPES, 2013), confirmando–se a tendência de expansão verificada na pesquisa que serviu de base à elaboração deste artigo.

10 Levantamento feito no GeoCapes e no site da CAPES na parte sobre avaliação trienal, que considerava programas avaliados no triênio 2007–2009 (CAPES, 2012a; 2012b, Beltrão, 2012). Os dados da avaliação trienal 2010–2012 foram divulgados em dezembro de 2013, não sendo possível incorporá–los à pesquisa que serviu de base à elaboração este artigo. Informações sobre a avaliação referente ao período 2012–2016 só estarão disponíveis em 2017. As tendências identificadas nesse artigo não sofreram alterações substantivas desde então.

11 A CAPES organiza as áreas de conhecimento em quatro níveis: grandes áreas, áreas de conhecimento, subáreas e especialidades. A tabela 1 é organizada por três desses níveis de agregação (CAPES, 2016). O segundo nível corresponde a áreas de avaliação na CAPES; o das especialidades, na avaliação dos programas é também identificado como ''área básica''.

12 Áreas de concentração e linhas de pesquisa se aproximam dos majors das universidades norte– americanas.

13 Segunda coluna da tabela 1, o segundo nível da classificação estabelecida pela CAPES.

14 Terceira coluna da tabela 1, correspondendo a um nível mais específico da classificação proposta pela CAPES.

15 Brasil. Ministério da Educação. Portaria Normativa 7. (22 de junho de 2009).

16 Agradeço a Eros Nascimento, então aluno do curso mestrado do Programa de Mestrado e Doutorado em Administração Pública e Governo, pelo levantamento de dados que subsidiaram a elaboração dessa tabela.

17 O levantamento dos cursos de graduação considerou dados disponíveis até 2012, sendo considerados cursos de administração pública, políticas públicas, gestão pública, gestão de políticas públicas e correlatas no site do Ministério da Educação (s. f.), a partir da busca das palavras ''pública'' e ''público'' e da exclusão de cursos com outro foco, como ''segurança pública''.

18 97,5% dos cursos criados depois de 1995 são posteriores a 1999. 66% são tecnológicos e sequenciais, cuja regulamentação foi posterior a essa data.

19 Brasil. Ministério da Educação. Decreto 5.773. (9 de maio de 2006).

20 Segundo levantamento de Coelho (2006), havia 19 cursos antes de 2000, incluindo quatro dos indicados pelo MEC. Porém, dez destes cursos já não estavam ativos por ocasião do levantamento feito para essa pesquisa.

21 Há, de fato, imprecisões quanto às datas, como ilustra a data de criação indicada pelo MEC para o Curso de Graduação em Administração Pública da FGV–EAESP. Segundo o MEC, a data é 1954. Ora, esta é a data de criação do curso de graduação desta instituição, o qual tinha foco em administração de empresas. O Curso de Administração Pública da FGV em São Paulo foi criado em 1969, a partir de convênio estabelecido com o governo do Estado de São Paulo, tendo se mantido ativo desde então (Fundação Getulio Vargas, 2004).

22 O edital prevê também o apoio a cursos de especialização em gestão pública. A análise de cursos de especialização, ultrapassa, no entanto, o escopo do presente artigo.

23 A discussão sobre Diretrizes específicas decorreu da extinção de habilitações na formação em Administração (Resolução 4 de 13 de julho de 2005). Coordenadores de cursos de graduação se mobilizaram e reivindicaram a preservação da formação em Administração Pública, durante encontro da Associação Nacional de Cursos de Graduação em Administração (ANGRAD), em agosto de 2005, em Belo Horizonte, do qual participaram representantes do MEC e do CNE. Pronunciei–me então na qualidade de coordenadora do curso de graduação em Administração da FGV–EAESP, que contava com uma habilitação em Administração Pública. Fui também portadora de carta do reitor da Universidade Estadual Paulista, que defendia a área, em nome do curso de Administração Pública daquela instituição. Representantes da Fundação João Pinheiro também estiveram presentes ao Encontro.

24 Para cuja elaboração contribuí, junto com a professora Regina Pacheco.

25 Comunidade que reúne professores e coordenadores de cursos de Administração Pública, Políticas Públicas, Gestão de Políticas Públicas, Gestão Social, Gestão e Políticas Públicas, dentre outros.

26 Parte da comunidade envolvida na mobilização pelas Diretrizes defendia uma denominação mais abrangente que incluísse o nome dos demais cursos, além do de Administração Pública, como o de políticas públicas.

27 Professores e coordenadores se mobilizaram por quatro anos na defesa das Diretrizes. A eles se uniram alunos da graduação, que se organizam na Federação dos Alunos do Campo de Públicas (FENEAP), entidade que alterou sua denominação de alunos de ''Administração Pública'' para alunos do ''Campo de Públicas'' em 2012.

28 A Sociedade Brasileira de Administração Pública, criada em 2013, reúne pesquisadores e professores de Administração Pública e Gestão Pública, não havendo referência explícita a políticas públicas. Tampouco há referência ao ''campo de públicas'', atualmente em processo de institucionalização.

29 Contato que se dá não apenas em congressos do campo de públicas, e de disciplinas e campos disciplinares que têm interface com esse campo, mas também, de modo menos formal, por meio das redes sociais, tanto pela criação de grupos no Facebook como por contatos diretos entre pesquisadores.

 

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